严厚福
今年的政府工作报告提出强化新污染物治理,这是“新污染物治理”连续三年出现在政府工作报告中,进一步凸显了国家对新污染物治理的高度重视,以及治理工作的迫切性。
所谓新污染物,主要是指具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征的有毒有害化学物质,这些物质对生态环境或公众健康存在较大风险,但尚未纳入环境管理或现有管理措施仍然不足。目前公认的新污染物包括新型持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素及微塑料等。有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。
如今,化学物质已经成为现代生活中不可或缺的一部分,但大量化工产品在为生产生活提供更加丰富、优质服务的同时,也带来了越来越多的新污染物。许多“看不见摸不着”的新污染物正悄悄进入环境并逐渐累积,威胁着公众健康和生态安全。有研究指出,肥胖与糖尿病高发与新污染物有密切关联。如果不能对新污染物的环境风险进行有效管控,可能会极大影响公众健康和生态安全,并加大环境治理的成本。
与常规污染物相比,新污染物具有危害严重、风险隐蔽、不易降解、来源广泛、减排替代难度大、涉及领域多范围广等特点。部分内分泌干扰物甚至打破了“剂量越大毒性越大”的传统毒理学原则:有的在中间剂量才有毒,有的在极低剂量就有毒,有的只在某个特定剂量区间有毒,这表明新污染物治理的难度相当大。
加强新污染物治理,是深入打好污染防治攻坚战、全面推进美丽中国建设的重要举措,是保障公众健康和生态安全的必然要求。新污染物的治理离不开法治手段。2022年以来,我国进一步加大新污染物领域的制度建设力度,相继发布了《新污染物治理行动方案》和《重点管控新污染物清单(2023年版)》,并在全国开展了化学物质环境信息统计调查工作。黄河保护法首次规定了新污染物治理的要求,这些都为新污染物治理提供了有力指引。
然而也要看到,目前我国环境法律法规和标准中,普遍缺乏新污染物环境风险管控的要求。如以《危险化学品安全管理条例》为核心的现有危险化学物质立法,主要以安全生产为目的,对化学物质生产、储存、使用、经营和运输环节进行规制,不涉及化学物质进入市场前的风险规制,这就容易忽略化学物质对公众健康和生态环境的影响。
同时,我国《有毒有害大气污染物名录》和《有毒有害水污染物名录》中规制的都是“可以实施有效管控的固定源排放的化学物质”,从性质上看属于常规污染物,且两个名录中有9种化学物质相同。现行地表水、大气和土壤环境质量标准以及各类污染物排放标准中,均没有包含一些被国际社会普遍关注的新污染物。《重点管控新污染物清单(2023年版)》所列的14种新污染物中,只有编号12的内分泌干扰物类物质和编号13的抗生素类物质属于比较“新”的污染物,其他都是早已被纳入有效管控甚至早已被淘汰的有毒有害化学物质。
可以说,当前在新污染物治理领域的政策性规定、单行法中的零星条款,以及危险化学品安全管理领域的法律和未能及时更新的各种名录,尚不足以为系统性治理新污染物提供充分的法治保障。因此,在笔者看来,制定一部系统性、高位阶、以保障公众健康和生态环境为宗旨的新污染物环境风险管控法律,与时俱进补齐我国污染防治法律体系中缺失的一块短板,显得迫切而必要。
值得关注的是,生态环境法典已被列入十四届全国人大常委会立法规划第一类项目,笔者建议,不妨在生态环境法典中系统规定新污染物环境风险管控的相关内容,从而为深入、有效开展新污染物环境风险管控工作提供坚实的法律基础。期待我国不断完善立法,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,将各种新污染物带来的环境风险控制在合理范围之内,从而让人们安全地享受化学物质带来的各种便利。
(作者系北京师范大学法学院副教授)